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政策性破產主要存在的相關問題

一、與破產法立法宗旨不符

 

破產法的立法宗旨,是在債務人喪失清償能力時,公平清理債權債務,保護債權人和債務人的合法權益,維護社會主義市場經濟秩序。而政策性破產所強調的是解決政府面臨的國有企業困難,解決失業職工的救濟安置問題,維護社會穩定。兩者差異甚大。取消政策性破產,絕不是說對破產企業職工的權益不予保護,相反,新破產法對職工勞動債權給予了較之現行立法更為充分的保護。但破產與社會救濟畢竟是不同的法律關系,實行的是不同的原則。失業職工救濟制度并不是破產法的組成部分,它屬于社會保障法的調整范圍,所以不能規定在破產法中。破產法不具備解決社會救濟問題的功能,硬讓它承擔的結果,必然會造成在救濟安置失業職工與保護債權人和債務人的合法權益之間的沖突,進而導致行政權力侵蝕司法權力,損害債權人的合法利益。

 

二、違反擔保法等法律法規

 

第一,國務院兩通知規定,破產企業的土地使用權及其他財產,即使已設置抵押等擔保物權,其變賣所得也要優先用于破產企業職工安置,而不清償抵押權人。這是違背擔保法的,不僅存在行政法規越權問題,而且將使債權人實際上沒有任何辦法可以保障債權的安全,對市場經濟秩序會產生危險的破壞作用。

 

第二,國務院兩通知規定,職工安置費用首先從破產企業土地使用權轉讓所得中支付,而對土地使用權是無償劃撥取得還是有償出讓取得未作區分,對劃撥土地使用權轉讓所得中屬于應當上繳國家財政的出讓金和屬于企業所有應用于債務清償的土地使用權價值,也未作區分。這是違反城市房地產管理法及城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例等法律法規的。根據這些法律法規規定,劃撥土地使用權在補交土地使用權出讓金后是可以轉讓的,設定抵押的劃撥土地使用權處置所得在補交出讓金后的部分,抵押權人可以優先受償。

 

第三,政策性破產拋開現有的社會保障制度,不執行其出臺時仍生效的《國有企業職工待業保險規定》(現已廢止)和現行有效的《失業保險條例》,規定職工所有安置費用都由破產財產中優先支付,這是不妥的。失業職工安置費用的絕大部分依法應由失業保險基金中支付。這種做法也是不利于我國社會保障制度的建立與完善的。

 

三、違反市場經濟基本原則

 

其一,政策性破產只適用于國務院確定范圍的部分國有企業,其他國有企業及非國有企業的破產,不能享受優惠政策,職工安置費用只能從當地政府補貼、民政救濟和社會保障等渠道解決。這違背“法律面前人人平等”的原則,違背了國民待遇原則,造成了不同國企職工之間、國企與其他企業的職工之間,在享受破產救濟方面因行政干預而人為造成的不平等。由于這種不平等沒有任何道理與法理可言,故實踐中各地普遍存在超范圍濫用優惠政策的現象,且屢禁不止。

 

其二,政策性破產與市場經濟體制、我國加入WTO所作出承諾以及對外經濟貿易往來需要也是相違背的。如歐盟理事會《第905/98號理事會條例》第2號規定,是否給予一國市場經濟地位的標準之一,就是“企業應受破產法及財產法的約束與保護”。政策性破產恰恰為反對我國成為市場經濟國家者提供了理由。近日報紙紛紛報道,歐盟根據今年對中國市場經濟地位問題的最初評估報告,仍將不承認中國的完全市場經濟地位,而其理由之一就是中國的破產法等市場經濟法律體制不夠健全。有些人強調,是否承認中國的完全市場經濟地位是個政治問題,而不是法律或技術問題。筆者以為,這里的確有政治因素存在,但如果拋開盲目的愛國主義情結,不僅以政治問題一葉障目,我們也必須承認,至少中國在破產法上確實存在非市場經濟運作問題,而政策性破產就是最突出的表現。不管我國的新破產法在其他方面作出怎樣的改變,只要允許政策性破產存在一天,中國的破產法就不是完全的市場經濟模式。

 

綜上所述,政策性破產實際是將本應由政府解決的問題、承擔的費用,強制轉嫁由債權人承擔,其指導思想不是通過破產程序解決債務的公平清償,而只是想通過行政干預(盡管已轉化為法規形式),把破產當做政府解決國有企業虧損、安置失業職工、調整產業結構、減輕政府負擔的一種“由債權人買單”的廉價方式,完全不符合市場經濟的運行規律。


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