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新破產立法與政策性破產關系

在新破產法立法中,一個爭議最大的社會政策問題就是原國務院規定的國企政策性破產制度應否繼續保留。在國務院為國有企業破產試點工作而下發的《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》(1994年,下稱《通知》)和《國務院關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》(1997年,下稱《補充通知》)等文件中,對破產國企職工的失業救濟、安置費用等問題,規定了一套與破產法基本原則不同的政策性破產制度,在司法實踐中與依法破產構成兩個不同的破產法實施體系,并由此產生在新破產法中對政策性破產是否保留的爭議。

 

政策性破產與依法破產的區別,關鍵是職工失業救濟、安置費用等(破產法規定應予清償的勞動債權除外)由誰承擔。國務院《通知》及《補充通知》規定,安置破產企業職工的費用,首先從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業以土地使用權為抵押物的,其轉讓所得也應首先用于安置職工。不足支付的部分,從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的,按照企業隸屬關系,由同級人民政府負擔。破產企業未參加養老保險、醫療保險社會統籌,或者養老保險、醫療保險社會統籌基金不足支付的,破產企業離退休職工的離退休費和醫療費也從破產財產中支付。據此,政策性破產是通過減少破產財產與分配將上述費用轉嫁由債權人承擔。而在依法破產時,上述費用由失業保險基金等社會保險基金中支付,或由各級政府承擔。

 

根據國有資產監督管理委員會的統計,截至2004年4月底,在約10年間,全國共安排國有企業政策性破產項目3377項,核銷國有銀行呆賬和金融資產管理公司債權損失2238億元,安置破產企業職工620萬人,消滅虧損源1341億元,中央財政累計撥付補助資金493億元。而根據該委初步調查,各地仍約有2000家困難企業急需通過政策性破產退出市場。所以,該委主張在一段期間內繼續實施國有企業政策性破產。

 

政策性破產的確在優化國有經濟結構、提高國有企業經濟效益、解決部分國有企業職工的安置費用、維護社會穩定等方面起到一定作用,但因其存在違背破產法基本原則、損害債權人利益、違反擔保法等問題,在新破產法立法中引起一些立法者尤其是債權人方面的強烈反對,堅決主張廢除。不過,在本次提交全國人大常委會審議的破產法草案中體現出其傾向性意見,即在國務院規定的期限和范圍內保留有關政策性破產的適用。

 

筆者認為,所謂政策性破產,其實質更接近于行政關閉程序,只是借破產法之名義行之,并利用破產法中“破產程序終結后,未得到清償的債權不再清償”的規定,免除了關閉企業的債務責任。它是計劃經濟殘余影響的產物,與市場經濟下的破產制度難尋共同之處。


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